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Iniciativas

Estado Actual: Concluido Acuerdo MD Ficha Técnica

Del Sen. Ángel Benjamín Robles Montoya, del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, la que contiene proyecto de decreto por el que se reforman los artículos 2 y 9 de la Ley de Coordinación Fiscal.

SE TURNó A LAS COMISIONES UNIDAS DE HACIENDA Y CRéDITO PúBLICO Y DE ESTUDIOS LEGISLATIVOS.

ASUNTO CONCLUIDO DE CONFORMIDAD CON EL "ACUERDO DE LA MESA DIRECTIVA PARA LA CONCLUSIÓN DE INICIATIVAS PRESENTADAS POR SENADORES QUE SE ENCUENTRAN PENDIENTES DE DICTAMEN EN LA CÁMARA DE SENADORES", DE FECHA 30 DE ABRIL DE 2018.


Propone incrementar el Fondo General de Participaciones del 20% al 22% de la Recaudación Federal Participable, para otorgar mayores recursos a los Estados.

Establece el candado de que la suma general de todos los empréstitos que una entidad federativa garantice con recursos del Fondo General de Participaciones, no deberá ser superior al 50% de lo que haya recibido por el Fondo en el ejercicio fiscal inmediato anterior. Asimismo, establece el candado de que la suma general de todos los empréstitos que una entidad federativa garantice con recursos propios no deberá ser superior al 75% de lo recaudado por dichos ingresos en el ejercicio fiscal inmediato anterior.

Señala que sólo se permitirá que una entidad federativa contrate empréstitos con la Banca Comercial o recurra a instrumentos de bursatilización de deuda, cuando la Banca de Desarrollo no esté en condiciones de cubrir el monto del empréstito solicitado. Y que los plazos de vencimiento de los empréstitos que contraten las entidades federativas no deberán ser superiores a 6 años.


INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMA EL ARTÍCULO 2  Y EL ARTÍCULO 9  DE LA LEY DE COORDINACIÓN FISCAL, PRESENTADA POR EL SENADOR BENJAMÍN ROBLES MONTOYA, INTEGRANTE DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PARTIDO DE LA REVOLUCIÓN DEMOCRÁTICA.

C. PRESIDENTE DE LA MESA DIRECTIVA DE LA
CÁMARA DE SENADORES DEL H. CONGRESO DE LA UNIÓN
P R E S E N T E

El suscrito, ÁNGEL BENJAMÍN ROBLES MONTOYA, Senador de la República a la LXII Legislatura del H. Congreso de la Unión, integrante del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 71 fracción II, 72 y 73 fracción XXVIII, todos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; Artículo 164 numerales 1, 2 y 3 del Reglamento del Senado de la República; somete a la consideración de esta Honorable Asamblea la siguiente Iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma el artículo 2  y el artículo 9  de la Ley de Coordinación Fiscal, y se adicionan las Fracciones IV, V, VI Y VII al artículo 4  del Reglamento del Artículo 9º  de la Ley de Coordinación Fiscal en Materia de Registro de Obligaciones y Empréstitos:

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

De acuerdo con información de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SCHP), al cierre del segundo trimestre de 2012 el monto total de la deuda de las entidades federativas y municipios ascendía a la cantidad de 404 mil 409.5 millones de pesos.  El crecimiento que este endeudamiento ha tenido a lo largo del actual sexenio en términos relativos es del 153%, y comparado con el que se tenía al inicio del sexenio de Vicente Fox es de 346%.

El crecimiento de la deuda se ha desbordado en los últimos años. De 2008 a 2009 esta creció en casi 50 mil millones de pesos, de 2009 a 2010 aumentó a más de 60 mil millones de pesos y para el ejercicio 2010 a 2011 se disparó el endeudamiento con más 76 mil millones de pesos.

Los Estados que muestran mayores niveles de deuda son Nuevo León con 40 mil millones de pesos; Estado de México con 38 mil 300 millones; Coahuila con 36 mil 500 millones; Veracruz con 31 mil millones y Jalisco con 26 mil 700 millones de pesos.

En este sentido, resulta altamente significativo que el 58% del total del monto adeudado corresponda  a compromisos con la banca comercial, representando una cantidad de más de 234 mil 418 millones de pesos; el 22%  a la banca de desarrollo, con un monto superior a los 89 mil 590 millones;  el 15% a emisiones bursátiles, con algo más de 59 mil millones de pesos;  el 3% a fideicomisos, con una cifra superior a los 13 mil 748 millones de pesos; y el 2% restante a otras fuentes de pago, significando poco  más de 7 mil 554 millones de pesos.

En términos de las garantías de los endeudamientos, encontramos que la mayor presión está sobre las participaciones estatales;  el 82% de todo el endeudamiento, más de 332 mil 550 millones de pesos, está garantizado con ellas.

Otro 17% de lo que se adeuda, más de 67 mil 847 millones de pesos, está garantizado con ingresos propios, representando serias desventajas para los contribuyentes ya que los gobiernos estatales que sigan esta ruta de endeudamiento tendrán que crear, forzosamente, nuevas cargas impositivas de aplicación local, incrementar las cuotas de los impuestos, productos, aprovechamientos y demás instrumentos recaudatorios locales existentes, para poder cumplir con sus responsabilidades. Un caso concreto sería la tenencia vehicular.

Finalmente, solo un 1% del endeudamiento está garantizado con recursos del Ramo 33 (más de 4 mil millones), siendo el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS) y el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios (FAFEF), los instrumentos de estas garantías.

Del total del endeudamiento, el 79.9% corresponde a los Gobiernos de los Estados, el 7.6% a organismos estatales, lo que en su conjunto nos da 87.5%. Mientras que a los municipios les corresponde el 11% y a los organismos municipales el 1.5%.

El promedio de la tasa de interés nominal anual del endeudamiento al 30 de junio de 2012 era de 6.3%, lo que significa que las entidades federativas estarán pagando el presente año solamente por servicio de la deuda un estimado cercano a los 25 mil 478 millones de pesos.

Es precisamente en los Estados donde se encuentran los montos de endeudamiento más elevados, y por lo tanto, encontramos las tasas de interés más altas.

Otro indicador que es sumamente preocupante corresponde al plazo promedio de vencimiento de las obligaciones; en el año 2001 este era de 9.6 años, para el año 2006 había disminuido a 9.1 años, y para el último día de junio del presente 2012 correspondía a 14.9 años. De lo anterior se puede colegir e riesgo de que ciertas administraciones estatales recurran a un mayor endeudamiento, toda vez que la responsabilidad de pago recaería en los siguientes gobiernos.

En el tema de las participaciones comprometidas en garantía de los endeudamientos, tenemos que la relación entre las obligaciones financieras y las participaciones en ingresos federales por Entidad Federativa llega al 80.1%, lo que representa un foco rojo que no ha sido materia de estudio y que de no ponérsele la atención necesaria podría amenazar la viabilidad de las finanzas de varios Estados, toda vez que las participaciones son la principal fuente de recursos para respaldar el gasto corriente.

A la fecha, solamente en 8 entidades federativas la relación entre obligaciones financieras contra participaciones federales es inferior al 40%; en 13 Estados la relación es superior al 70%, 5 de ellos superan el 100%, uno supera el 200% y otro más prácticamente esta en el 300%

No omitimos mencionar que en el periodo 2005 a 2010, la relación de obligaciones financieras contra participaciones incrementó más de 33 puntos porcentuales, tendencia que, de no tomar las  medidas necesarias,  podría seguir incrementando.

Uno de los aspectos que menos justifica el desbordado incremento en la deuda en los Estados, radica en el hecho de que el endeudamiento ha seguido a pesar del notable incremento en la cantidad de recursos que se han estado radicando a los Estados, más allá de los correspondientes a participaciones y aportaciones. De 2005 a 2011 se canalizaron recursos adicionales por 915 mil 633 millones de pesos a los Estados entre Provisiones Salariales y Económicas (38%), Convenios de Descentralización (59%) y Convenios de Reasignación (3%). En 2005 los recursos adicionales representaban el 10.8% del total, para el año 2011 representaron el 15.8% del total canalizado a los Estados, más de 182 mil 570 millones de pesos. Sin embargo, en el mismo periodo de tiempo, 2005-2011, la deuda experimentó un crecimiento de más de 165%, es decir, en términos absolutos creció en más de 243 mil 360 millones de pesos

Si ampliamos la visión al periodo 2000–2011, tenemos que los recursos totales asignados a los estados crecieron en términos relativos al 200.5%, mientras que la deuda lo hizo en un 330.7%.

Finalmente, para el período 2003–2010, el crecimiento que se tuvo en el gasto de servicios personales en los Estados correspondió al 71.73%, en este cálculo no se consideran los recursos destinados para el personal que labora en funciones de educación y salud, sin embargo, la plantilla en labores de gobierno creció apenas un 5.97% y la inflación acumulada para el mismo periodo 2003 – 2010 fue de 39.99%. Esto nos señala que aún considerando la inflación acumulada tenemos una brecha muy grande entre el crecimiento que debieron tener los salarios acorde a la inflación y lo que realmente se pago por servicios personales

A partir de un análisis al marco jurídico vigente, encontramos que no existe un instrumento legal que ponga límites a los montos de endeudamiento que pueden adquirir las entidades federativas.

La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. en su artículo 117, faculta a los Estados a adquirir deuda, limitándolos al hecho de que ésta no se haga con extranjeros, en moneda extranjera o fuera del territorio nacional, y a que sólo puedan contratar empréstitos que se destinen a inversiones públicas productivas. No existe referencia alguna a límites de endeudamiento

La Ley General de Deuda Pública no menciona los empréstitos contraídos por las entidades federativas, se ocupa únicamente de la contratación de deuda por parte de los distintos elementos que integran al Poder Federal. 

En la ley de Coordinación Fiscal en su artículo 9 establece, en relación al 117 constitucional, cuales son las condicionantes que deben cumplir los Estados para la adquisición de deuda cuando de por medio vayan como garantía las participaciones que correspondan a Estados y municipios, por lo tanto, no existe referencia alguna a límites de endeudamiento

El primer problema para acotar el endeudamiento de Estados y municipios lo encontramos en el tercer párrafo del artículo 9 donde textualmente señala:

Artículo 9 …

Las Entidades y Municipios efectuarán los pagos de las obligaciones garantizadas con la afectación de sus participaciones, de acuerdo con los mecanismos y sistemas de registro establecidos en sus leyes estatales de deuda. En todo caso las Entidades Federativas deberán contar con un registro único de obligaciones y empréstitos, así como publicar en forma periódica su información con respecto a los registros de su deuda.”

El contenido de este párrafo impide que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público pueda de alguna forma retener los recursos de las participaciones con las cuales se encuentre comprometido un endeudamiento, es decir, por más endeudado que esté un Estado, los recursos deberán seguirse suministrando siendo la Entidad la que proceda en su momento con el pago.

En el Reglamento del Artículo 9 de la Ley de Coordinación Fiscal en Materia de Registro de Obligaciones y Empréstitos de Entidades Federativas y Municipios (reformado por última vez en el año 2001) se señala que: “el objetivo es definir los requisitos que deben cubrir las entidades federativas y municipios para inscribir sus endeudamientos en el Registro de Obligaciones y Empréstitos de Entidades Federativas y Municipios cuando sean las participaciones el mecanismo de garantía”; de esta forma se deduce que a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público se le ha suprimido la posibilidad de poner candados que frenaran los endeudamientos, o lo que es peor, la inscripción al Registro de Obligaciones es únicamente para efectos declarativos tal y como lo señala el primer párrafo del artículo 3 del Reglamento. Es decir, que la Entidad no registre el endeudamiento no es impedimento para adquirir el empréstito en cuestión; así las cosas, las únicas limitantes que tienen los Estados para contratar deuda es el cumplimiento de los requisitos que su legislación local establezca.

Artículo 3. En el Registro se inscribirán, en los términos de la Ley y de este Reglamento, para efectos declarativos, las obligaciones directas y las contingentes contraídas en apego a las disposiciones aplicables por los Estados, el Distrito Federal o los Municipios, por solicitud de los mismos, cuando las participaciones que a cada uno correspondan en ingresos federales hayan sido afectadas al pago de dichas obligaciones, conforme a lo establecido en sus leyes locales de deuda.

La inscripción en el Registro, es independiente de aquella que se realice en el Registro Único de Obligaciones y Empréstitos de la entidad solicitante.

Ante la gravedad de esta situación, establecemos la urgente necesidad de una reforma en materia de endeudamiento que  comprenda los siguientes aspectos:

    Incrementar el Fondo General de Participaciones del 20% al 22% de la Recaudación Federal Participable, de esta manera se inyectarán de mayores recursos a los Estados y deberá bajar la necesidad de endeudamientos.

     

    Establecer el candado de que la suma general de todos los empréstitos que una entidad federativa garantice con recursos del Fondo General de Participaciones, no deberá ser superior al 50% de lo que haya recibido por el Fondo en el ejercicio fiscal inmediato anterior. De esta manera disminuimos el riesgo de comprometer la viabilidad financiera del Estado.

     

    Establecer el candado de que la suma general de todos los empréstitos que una entidad federativa garantice con recursos propios no deberá ser superior al 75% de lo recaudado por dichos ingresos en el ejercicio fiscal inmediato anterior. De esta forma, disminuimos el impulso de crear más impuestos locales que perjudiquen a los contribuyentes y al igual que el punto anterior, disminuimos el riesgo de comprometer la viabilidad.

     

    Establecer el candado de que sólo se permitirá que una entidad federativa contrate empréstitos con la Banca Comercial o recurra a instrumentos de bursatilización de deuda, cuando la Banca de Desarrollo no esté en condiciones de cubrir el monto del empréstito solicitado. De esta forma garantizamos que los recursos efectivamente se canalicen a construcción de infraestructura o formación bruta de capital fijo, al mismo tiempo que impulsamos el relanzamiento de la Banca de Desarrollo.

     

    Establecer el candado de que los plazos de vencimiento de los empréstitos que contraten las entidades federativas no deberán ser superiores a 6 años. Asi garantizaríamos que no se comprometa el futuro de las finanzas estatales y que las acciones de un gobernante en esta materia puedan ser motivo de escrutinio en los procesos electorales inmediatos a su gestión.

     

Por lo anteriormente expuesto, y en aras de poner un límite a la actual política de endeudamiento en que están incurriendo los Estados, amenazando seriamente su viabilidad fiscal, se propone a esta Soberanía la siguiente:

INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMA EL ARTÍCULO 2  Y EL ARTÍCULO 9  DE LA LEY DE COORDINACIÓN FISCAL.

ARTÍCULO PRIMERO.- Se reforma el artículo 2  de la Ley de Coordinación Fiscal, para quedar como sigue:

Artículo 2.- El Fondo General de Participaciones se constituirá con el 22% de la recaudación federal participable que obtenga la federación en un ejercicio.

ARTÍCULO SEGUNDO.- Se reforma el artículo 9 de la Ley de Coordinación Fiscal, para quedar como sigue:

Artículo 9.- Las participaciones que correspondan a las Entidades y Municipios son inembargables; no pueden afectarse a fines específicos, ni estar sujetas a retención, salvo para el pago de obligaciones contraídas por las Entidades o Municipios, con autorización de las legislaturas locales e inscritas de forma obligatoria ante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público cumpliendo los requisitos marcados en el Registro de Obligaciones y Empréstitos de Entidades y Municipios, a favor de la Federación, de las Instituciones de Crédito que operen en territorio nacional, así como de las personas físicas o morales de nacionalidad mexicana.

Entre los requisitos a que se refiere el párrafo anterior, deberán considerarse, cuando menos:

I. Que la entidad solicitante acredite que la suma general de todos los empréstitos que tiene garantizados con recursos del Fondo General de Participaciones, no es superior al 50% de lo que haya recibido por el Fondo en el ejercicio fiscal inmediato anterior;

II. Que la entidad solicitante acredite que la suma general de todos los empréstitos que tiene garantizados con recursos propios no es superior al 75% de lo recaudado por dichos ingresos en el ejercicio fiscal inmediato anterior;

III. Que la entidad solicitante acredite que la Banca de Desarrollo no está en condiciones de cubrir el monto del empréstito solicitado, en caso de que dicha entidad este contratando el empréstito con una institución que no pertenezca al ámbito de la Banca de Desarrollo, y

IV. Que la entidad solicitante acredite que el plazo de vencimiento del empréstito solicitado no es superior a 6 años.

T R A N S I T O R I O S

PRIMERO.- El presente Decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

SEGUNDO.- El Titular del Ejecutivo Federal deberá expedir, durante los treinta días naturales siguientes a la entrada en vigor de este decreto, las modificaciones al reglamento correspondiente.

Dado en el Salón de Sesiones a los 11 días del mes de septiembre de dos mil doce.

SUSCRIBEN

SEN.  ÁNGEL BENJAMÍN ROBLES MONTOYA