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Dictámenes a Discusión

De las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales; y de Estudios Legislativos, en relación con el proyecto de decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. (DICTAMEN EN SENTIDO NEGATIVO)

FUE APROBADO POR 81 VOTOS; 16 EN CONTRA. EL PRESIDENTE INSTRUYÓ DESCARGAR EL ASUNTO DE SUS REGISTROS, DARLO POR CONCLUIDO E INFORMAR AL PROMOVENTE.


Dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Estudios Legislativos, respecto la Iniciativa Proyecto de Decreto que reforma los artículos 76, 79, 89, 94, 95 96, 98, 99 y 100 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

HONORABLE ASAMBLEA

A las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Estudios Legislativos; les fue turnada para su estudio y dictamen, la Iniciativa con Proyecto de Decreto por el que se reforman y adicionan diversos artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, relativos al Poder Judicial de la Federación; presentada por la Senadora Minerva Hernández Ramos, integrante del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática.

Con fundamento el artículo 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y en los artículos 85, 86, 89, 90, 94 y demás relativos de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, así como en los artículos 60, 65, 88 y demás aplicables del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, se somete a consideración de esta Honorable Cámara de Senadores el presente dictamen al tenor de los siguientes:

I. ANTECEDENTES

1. En sesión de la Comisión Permanente celebrada el 24 de enero de 2007, la Senadora Minerva Hernández Ramos, integrante del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, presentó ante el Pleno la Iniciativa con Proyecto de Decreto por el que se reforman y adicionan diversos artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

2. En esta misma fecha la Presidencia de la Comisión Permanente del Congreso de la Unión turnó la iniciativa para su estudio y dictamen correspondiente, a la Comisión de Puntos Constitucionales.

3. El día 25 de enero de 2007, la Mesa Directiva de la Cámara de Senadores, complementó el turno citado a las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Estudios Legislativos.

II. CONTENIDO DE LA INICIATIVA

En la iniciativa en estudio, se propone una reforma al Poder Judicial de la Federación, entre las reformas propuestas está la de eliminar la facultad del Ejecutivo Federal, para presentar a consideración del Senado, la terna para la designación de Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, así como la obligación de someter las licencias y renuncias de los ministros a la aprobación del Senado de la República. Asimismo, elimina la facultad del Senado para designar a los ministros.

Propone que la designación de los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación corresponda al Poder Legislativo, de tal manera que seis ministros sean designados por la Cámara de Diputados y cinco por el Senado de la República, por mayoría calificada del total de sus miembros. Las designaciones hechas por Cámara de Diputados serán verificadas por el Senado de la República y viceversa.

Propone eliminar la prerrogativa que actualmente tienen los ministros de que su remuneración no podrá ser disminuida durante su encargo; así como el derecho a un haber por retiro al vencimiento de su encargo.

En cuanto a los requisitos para ser Ministro de la Corte, se deroga que los nombramientos deban recaer preferentemente entre aquellas personas que hayan servido con eficiencia, capacidad y probidad en la impartición de justicia o que se hayan distinguido por su honorabilidad, competencia y antecedentes profesionales en el ejercicio de la actividad jurídica. Para proponer que los aspirantes a Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación: Sean doctores en Derecho graduados en una universidad pública nacional, con base en una investigación doctoral especializada en el área constitucional, habiendo obtenido el grado por lo menos 5 años antes del día de la designación; tener obra escrita y publicada en la materia con la misma antigüedad como mínimo; y haber impartido esa cátedra en una universidad pública oficialmente reconocida, al menos durante 5 años continuos ó 10 discontinuos antes de su designación; y acreditar los exámenes correspondientes al curso de especialización para ser ministro que será preparado e impartido por UNAM, el cual versará sobre las materias constitucional y de control de la constitucionalidad, con una duración de por lo menos 80 horas y con una asistencia mínima al 80% de las sesiones.

III. CONSIDERACIONES

PRIMERA.- DEL NOMBRAMIENTO DE LOS MINISTROS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN.

El procedimiento para la designación de Ministros de la Suprema Corte de Justicia, está previsto en los artículos 76 fracción VIII y 96 constitucionales, conforme a estas disposiciones, para nombrar a los ministros, el Presidente de la República debe someter una terna a consideración del Senado de la República, el cual hará la designación por el voto de las dos terceras partes de sus miembros, dentro del improrrogable plazo de treinta días. En caso de que la Cámara rechace la terna, el Presidente deberá someter a una nueva, si ésta fuere rechazada ocupará el cargo la persona que dentro de dicha terna designe el Ejecutivo Federal.

La Iniciativa objeto de estudio del presente dictamen, reforma la designación de los Ministros de la Suprema Corte, propone que de la totalidad de Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, seis sean designados por la Cámara de Diputados y cinco por la Cámara de Senadores, por el voto de las dos terceras partes del total de sus miembros.

La iniciante propone eliminar al Poder Ejecutivo Federal la facultad de presentar a consideración del Senado, la terna para la designación de Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, toda vez que considera que actualmente los miembros de la Suprema Corte no gozan de independencia e imparcialidad en sus decisiones, al ser propuestos por el Presidente, asimismo, considera que el sistema de designación de los ministros no es adecuado, toda vez que no garantiza dicha independencia e imparcialidad.

Estas comisiones consideran que debe respetarse nuestra división del poder, que se basa en un sistema de pesos y contrapesos previsto por la Constitución, pues el sistema vigente de designación de ministros garantiza el equilibrio de poderes y la cooperación entre los mismos, es reflejo de este sistema de pesos y contrapesos, ya que se requiere la intervención del Ejecutivo y el Legislativo y una mayoría calificada en la votación del Senado. Al eliminar la participación del Presidente de la República se vulneraría el equilibrio entre Poderes.

Este sistema obliga hacer propuestas responsables y la mayoría calificada del Senado, lleva necesariamente a un consenso favorable de 2 o más fuerzas políticas que garantiza que la persona elegida reúna el perfil, esto es que se trata de persona honorable, competente y con la experiencia necesaria para desempeñar la función.

Por lo que estas comisiones unidas, consideran que el nombramiento de los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, no es un sistema, sino un procedimiento en el que lo que importa es la persona que haya de ocupar el cargo, quien una vez designado se rompe el vínculo entre el Ejecutivo que lo propone y el Poder Legislativo que lo elige; pretender la existencia de una relación política o subordinación del Poder Judicial respecto del Ejecutivo Federal por el hecho de su designación, en la forma en que hoy se hace, es llevar dicho procedimiento a extremos no ajustados a la realidad y dudar de la independencia que aquél ostenta.

Para el eminente jurista don Manuel García Pelayo, dejar en manos del Poder Ejecutivo la selección de los candidatos a cubrir una vacante de Ministro de la Suprema Corte o de un tribunal supremo, según el caso, representa un acierto del Constituyente, debido al fortalecimiento que requiere la función jurisdiccional.

SEGUNDA.- DE LOS REQUISITOS PARA SER MINISTRO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN.

La promovente agrega en la fracción IV del artículo 95 constitucional, que para ser Ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación se requiere:

"Ser doctor en derecho graduado en una universidad pública nacional, con base en una investigación doctoral especializada en el área constitucional, habiendo obtenido el grado por lo menos cinco años antes del día de la designación; tener obra escrita y publicada en la materia con la misma antigüedad como mínimo; y haber impartido esa cátedra en una universidad pública oficialmente reconocida, al menos durante cinco años continuos o diez discontinuos antes de su designación."

Esta comisiones dictaminadoras no coinciden con la reforma referida, toda vez que al exigir que los ministros sean doctores en Derecho graduados en una universidad pública nacional, se afecta el reconocimiento de validez oficial a estudios realizados en planteles particulares, poniendo en duda la calidad de la educación recibida en los mismos y discriminando indebidamente entre egresados de planteles públicos y privados, lo cual es contrario a lo dispuesto en el artículo 1º constitucional que establece:

"Artículo 1º. ...
...
Queda prohibida toda discriminación motivada por origen étnico o nacional, el género, la edad, las discapacidades, la condición social, las condiciones de salud, la religión, las opiniones, las preferencias, el estado civil o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas."

Por otra parte, requerir que los estudios de doctorado se hayan realizado en México vulnera el reconocimiento de validez oficial que otorga la Secretaría de Educación Pública a estudios llevados a cabo en el extranjero y es muestra de un excesivo nacionalismo. Tampoco existe razón válida para hacer distinción entre la experiencia docente en universidades públicas o privadas.

Si bien es cierto que provenir de la cátedra y tener obra publicada en materia constitucional es un elemento favorable en el perfil de estos funcionarios, no resulta conveniente que la experiencia académica excluya a la práctica profesional, tan necesaria en la actividad judicial, por lo que se sugiere mantener la disposición vigente del último párrafo del artículo 95 constitucional, que señala:"Los nombramientos de los Ministros deberán recaer preferentemente entre aquellas personas que hayan servido con eficiencia, capacidad y probidad en la impartición de justicia o que se hayan distinguido por su honorabilidad, competencia y antecedentes profesionales en el ejercicio de la actividad jurídica."

Asimismo, es de considerarse que el artículo 3º constitucional en su fracción VI dispone: "Los particulares podrán impartir educación en todos sus tipos y modalidades. En los términos que establezca la ley, el Estado otorgará y retirará el reconocimiento de validez oficial a los estudios que se realicen en planteles particulares."

Por ende, la reforma que se propone quebranta el derecho que tienen las instituciones privadas para impartir educación en cualquier tipo y grado y que sus egresados tengan las mismas oportunidades para tener acceso a un trabajo digno y socialmente útil, por lo que la iniciativa también contradice la disposición contenida en el primer párrafo del artículo 123 constitucional: "Toda persona tiene derecho al trabajo digno y socialmente útil; al efecto, se promoverán la creación de empleos y la organización social para el trabajo, conforme a la Ley."

Además de ser discriminatoria ya que excluye a los egresados de instituciones educativas y privadas para tener acceso a ejercer la función de Ministro de la Suprema Corte, conforme a lo establecido por el artículo 1º de la propia Constitución Federal.

Asimismo, la iniciativa propone la derogación del último párrafo del artículo 95 constitucional que establece:"Los nombramientos de los Ministros deberán recaer preferentemente entre aquellas personas que hayan servido con eficiencia, capacidad y probidad en la impartición de justicia o que se hayan distinguido por su honorabilidad, competencia y antecedentes profesionales en el ejercicio de la actividad jurídica", lo cual suprime la carrera judicial, lo que implicaría un retroceso manifiesto para la administración de justicia de México.

Al respecto, el destacado jurista, el Doctor Héctor Fix-Zamudio, ha opinado que únicamente la instauración de la carrera judicial permite llevar a cabo una rigurosa selección de personas que puedan ocupar cargos en la administración de justicia, evitando las recomendaciones particulares o dejar a funcionarios colaboradores de la función ejecutiva dicha selección. Independientemente de los antecedentes o capacidad que ostente determinada persona, otros son los factores que deben influir en el ánimo del seleccionador: uno, la dedicación al ejercicio del derecho, sea en la academia o en el litigio; otro, el grado de conocimientos que se posean en la ciencia jurídica y la aplicación que se hubiere hecho de ellos a lo largo de la práctica profesional; pero uno más, tener vocación por la justicia, no vivir de ella sino para ella, siendo muy contadas las personas que aúnan todos estos caracteres. Por esta razón es indudable que la carrera judicial, por fortuna hoy ya instituida en nuestro medio, será el pivote que induzca a quienes tienen verdadera pasión por la formación en la judicatura, los individuos, hombres o mujeres por igual, a los que corresponda ocupar los cargos de Ministros de nuestra Suprema Corte de Justicia de la Nación.

TERCERA.- DE LA REMUNERACIÓN Y EL HABER POR RETIRO DE LOS MINISTROS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN.

La iniciativa en estudio, propone derogar el párrafo noveno del artículo 94 de nuestra Carta Magna, que a la letra dice:

"La remuneración que perciban por sus servicios los Ministros de la Suprema Corte, los Magistrados de Circuito, los Jueces de Distrito y los Consejeros de la Judicatura Federal, así como los Magistrados Electorales, no podrá ser disminuida durante su encargo."

El párrafo en comento contiene una garantía de los ministros de la Suprema Corte, consistente en que la remuneración que perciban no puede ser modificada en su monto inicial en detrimento y durante el periodo en el que se encuentren en funciones, lo cual se traduce también en el fortalecimiento de la independencia respecto de los otros poderes y su autonomía como juzgadores.

Independencia que, a juicio de la promovente de la iniciativa en estudio, es uno de los dos requisitos que no reúnen los ministros del Alto Tribunal, lo cual lo precisa en los siguientes términos:

"Este órgano de control, al que erróneamente se le considera un tribunal constitucional, está integrado por ministros que no reúnen los dos requisitos esenciales propios de los miembros de este tipo de órganos, a saber: la especialización en materia constitucional y de control de la constitucionalidad y la independencia en el ejercicio de sus atribuciones.
...
En cuanto a la independencia de los miembros de este tribunal y a la imparcialidad de sus decisiones, es evidente que ni la una, ni la otra pueden lograrse sin un adecuado sistema de designación de los ministros que las garantice. En la actualidad, como todos sabemos, es el Presidente de la República el único que puede proponer a los integrantes de las ternas para que la Cámara de Senadores escoja a los nuevos ministros de la Suprema Corte. "

Retomando el punto, la idea fundamental no se refiere al monto de la remuneración, sino a la variación durante el encargo de los ministros, cuestión que podría originar que los Poderes Legislativo y/o Ejecutivo, pudieran modificar con discrecionalidad dicho estipendio con el fin de ejercer presión política. Una remuneración adecuada, irrenunciable y sustentable otorga mayor autonomía al juzgador y le permite no ser chantajeado con una disminución en su sueldo.

El origen de esta garantía de remuneración proviene del artículo tercero de la Constitución Federal de los Estados Unidos, en el sentido de que la remuneración que perciban por sus servicios los ministros de la Suprema Corte, no podrá ser disminuida durante su encargo, prohibición que tiene por objeto evitar, como ya se comentó, una presión económica por parte de los órganos legislativos y ejecutivo con la amenaza de menoscabar la remuneración de los jueces federales, por motivos de carácter político.

Respecto al haber por retiro, la iniciativa en comento, propone la derogación del párrafo décimo del artículo 94 constitucional que establece:

"Los Ministros de la Suprema Corte de Justicia durarán en su encargo quince años, sólo podrán ser removidos del mismo en los términos del Título Cuarto de esta Constitución y, al vencimiento de su periodo, tendrán derecho a un haber por retiro."

La primera parte de este párrafo lo traslada al párrafo tercero, suprimiendo el derecho de los ministros que concluyan su período a un haber por retiro.

Estas comisiones dictaminadoras, no coinciden con la propuesta de reforma señalada, toda vez que como consecuencia del nuevo sistema de nombramiento de ministros por tiempo determinado, en la reforma de 1994 se optó por un haber por retiro de carácter vitalicio debido a que se suprimió la inamovilidad que disfrutaban con anterioridad. Y considerando que el propósito de estas pensiones es garantizar un desempeño adecuado, imparcial, honesto y eficiente, desaparecerlas podría tener efectos negativos en el sistema judicial.

Además se tienen firmados tratados por México donde se obligó a garantizar y promover la independencia del Poder Judicial a través de una remuneración, pensión y/o jubilación digna al formar los principios básicos relativos a la independencia de la Judicatura en el Séptimo Congreso de las Naciones Unidas sobre prevención del delito y tratamiento del delincuente, celebrado el 26 de agosto al 6 de septiembre de 1985 en Milán, Italia.

CUARTA.- DURACIÓN EN EL CARGO DE LOS MAGISTRADOS ELECTORALES DE SALA SUPERIOR.

La iniciativa de mérito propone reformar el párrafo noveno del artículo 99 constitucional, mismo que en virtud de la Reforma Electoral publicada el 13 de noviembre de 2007, quedó como párrafo décimo segundo.

Sobre el particular, cabe señalar que la promovente propone su reforma en los siguientes términos:

"Los magistrados electorales que integren la Sala Superior durarán en su cargo diez años improrrogables y deberán satisfacer los requisitos que establece la Constitución para ser ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en el artículo 95, con excepción de los que se mencionan en las fracciones IV y VII de este precepto, además de los que señalen las leyes. Las renuncias, ausencias y licencias de los magistrados electorales de la Sala Superior serán tramitadas, cubiertas y otorgadas por dicha sala, según corresponda, en los términos de esta Constitución y de las leyes aplicables."

Con la reforma electoral referida, se mantuvo la disposición de que los magistrados electorales deben cumplir con los requisitos que señale la ley, los cuales no podrán ser menores que los que se establecen para ser ministros de la Corte.

En consecuencia, el párrafo en comento se recorrió para ser el párrafo décimo segundo, y quedar en los siguientes términos:

"Los Magistrados Electorales que integren la Sala Superior deberán satisfacer los requisitos que establezca la ley, que no podrán ser menores a los que se exigen para ser Ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y durarán en su encargo nueve años improrrogables. Las renuncias, ausencias y licencias de los Magistrados Electorales de la Sala Superior serán tramitadas, cubiertas y otorgadas por dicha Sala, según corresponda, en los términos del artículo 98 de esta Constitución."

Razón por la cual estas comisiones unidas estiman improcedente esta propuesta.

Por las consideraciones jurídicas anteriormente expuestas y fundadas, las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Estudios Legislativos consideramos que la Iniciativa con Proyecto de Decreto en estudio es inconsistente y estas comisiones unidas consideran que debe de ser desechada y, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 86, 94, y demás relativos de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, y en los artículos 87 y 88 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, someten a la aprobación de la Honorable Asamblea el siguiente:

ACUERDO

Primero. No es de aprobarse la Iniciativa con Proyecto de Decreto por el que se reforman y adicionan diversos artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, relativos al Poder Judicial de la Federación; presentada por la Senadora Minerva Hernández Ramos, integrante del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática., presentada en sesión de la Comisión Permanente celebrada el 24 de enero de 2007.

Segundo. Archívese el asunto mencionado en el resolutivo anterior como concluido.

Salón de Sesiones de la Cámara de Senadores del Honorable Congreso de la Unión de los Estados Unidos Mexicanos, a los doce días del mes de febrero de dos mil ocho.

COMISIÓN DE PUNTOS CONSTITUCIONALES

COMISIÓN DE ESTUDIOS LEGISLATIVOS