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Iniciativas de Ciudadanos Legisladores

Estado Actual: Concluido Acuerdo MD Ficha Técnica

Del Sen. Ángel Benjamín Robles Montoya, del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, la que contiene proyecto de decreto que reforma diversas disposiciones de la Ley para regular las Actividades de las Sociedades Cooperativas de Ahorro y Préstamo.

SE TURNÓ A LAS COMISIONES UNIDAS DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO Y DE ESTUDIOS LEGISLATIVOS, PRIMERA DE LA CÁMARA DE SENADORES.

ASUNTO CONCLUIDO DE CONFORMIDAD CON EL "ACUERDO DE LA MESA DIRECTIVA PARA LA CONCLUSIÓN DE INICIATIVAS PRESENTADAS POR SENADORES QUE SE ENCUENTRAN PENDIENTES DE DICTAMEN EN LA CÁMARA DE SENADORES", DE FECHA 30 DE ABRIL DE 2018.


Propone modificaciones al plazo que tienen las Sociedades Cooperativas de Ahorro y Préstamo para tramitar su regularización ante la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, proponiendo que soliciten su inscripción en el registro de Sociedades Cooperativas de Ahorro y Préstamo, en un plazo de 30 días naturales, eliminando así el plazo actual de 180 días que se presta para defraudar a los ahorradores, toda vez que se utiliza este tiempo únicamente para aparentar legalidad. En consecuencia, con esta medida se establece que las Sociedades Cooperativas de Ahorro y Préstamo con nivel de operaciones básico, no podrán realizar operaciones en tanto no cuenten con su inscripción en el registro a cargo del Fondo de Protección del Comité de Supervisión Auxiliar.

Las reformas, establecen que los préstamos que otorguen a sus socios, las Sociedades Cooperativas de Ahorro y Préstamo con nivel de operaciones básico, no podrá exceder del 30 por ciento del capital contable, y requerirán para obtener cualquier otro crédito de la aprobación del Consejo de Administración, quienes deberán hacer del conocimiento y poner a disposición toda la información relativa a las citadas operaciones a la Asamblea General de Socios.

Por otra parte se propone establecer como regla general el envío de los estados financieros de manera trimestral por todas las Sociedades Cooperativas de operación básica; también propone fijar un límite de 30% del capital contable con que se cuente al momento de solicitar el préstamo, previa autorización del Consejo de Administración. De igual forma considera relevante que los consejeros y funcionarios se excusen en los casos donde haya un interés directo o conflicto de interés.

Finalmente, se faculta al Comité de Supervisión Auxiliar y las oficinas regionales del Fondo de Protección, de manera indistinta, para reportar las irregularidades detectadas en las Sociedades Cooperativas de Ahorro y Préstamo con Niveles de Operación I a IV y de Operación Básica, a la Comisión y a la autoridad local competente, respectivamente, en el desempeño de sus actividades de supervisión auxiliar.

Sen. Ernesto Javier Cordero Arroyo
C. Presidente de la Mesa Directiva de la
Comisión Permanente del Congreso de la Unión
Presente

El que suscribe, Ángel Benjamín Robles Montoya, Senador a la LXII Legislatura del Congreso de la Unión, con fundamento en el artículo 71 fracción II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanosy demás aplicables Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General, someto a consideración de esta soberanía iniciativa con proyecto de decreto que reforma diversas disposiciones de la Ley para Regular las Actividades de las Sociedades Cooperativas de Ahorro y Préstamo, al tenor de la siguiente:

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

El sistema financiero representa un papel central en el funcionamiento y desarrollo de la economía de cualquier país. Está integrado principalmente por distintos intermediarios y mercados financieros con la finalidad de establecer los mecanismos que posibiliten el contacto entre los participantes en la negociación, fijar los precios de los productos financieros en función de su oferta y demanda, reducir los costos de intermediación y administrar los flujos de liquidez de los productos.

Mediante un sistema financiero estable, eficiente y competitivo, es posible elevar el crecimiento económico y el bienestar de la población. Para lograr dichos objetivos, es indispensable contar con un marco institucional sólido y una regulación y supervisión financiera adecuada. La consolidación de estos propósitos permite salvaguardar la integridad del sistema y proteger los intereses de la población.

El Sistema Financiero Mexicano debe orientarse a través de sus organismos e instituciones para captar, administrar y canalizar la inversión dentro del marco legal, movilizando el ahorro hacia sus usos más productivos.

Resulta evidente que aunque se cuente con un gran número y variedad de instituciones bancarias, estas se han olvidado de cubrir el potencial mercado que existe en comunidades rurales, hecho que desde hace muchos años ha marginado a un sinnúmero de habitantes de cientos de municipios a lo largo del país, mismos que se han visto obligados a buscar salidas alternativas para resolver sus necesidades financieras básicas, como lo son el ahorro y el préstamo.

Lo anterior, dio como resultado la creación y proliferación de sociedades cooperativas que operaban al margen de la ley.En nuestro país, el término "caja popular" o "caja de ahorro" abarca un amplio rango de intermediarios financieros, similares a las cooperativas financieras que se encuentran en toda Europa, Estados Unidos, Canadá y gran parte de los países en vías de desarrollo. Con contadas excepciones, estas cooperativas financieras se capitalizan con las contribuciones de los integrantes, de quienes aceptan depósitos y a quienes hacen préstamos.[1]

En México, la figura de las cajas populares o cajas de ahorro se remonta a finales del siglo XIX, cuando durante el Porfiriato hubieron algunos intentos para fundar cooperativas de ahorro y crédito, sin embargo, los altibajos financieros de la época impidieron su desarrollo. Fue hasta el año de 1951, cuando en el norte de nuestro país apareció la primera caja de ahorro popular, emprendida por el sacerdote Pedro Velásquez Hernández, inspirado por el auge de las Cajas Populares en Canadá y las Uniones de Crédito en Estados Unidos.[2]

Derivado del éxito inmediato, las Cajas Populares se extendieron en nuestro país rápidamente. Para el año de 1954, existían alrededor de 20 instituciones similares.  Si bien dichas empresas avanzaban con prosperidad, sus dirigentes y participantes se dieron cuenta de que necesitaban asesoramiento y directrices, por lo que ese mismo año decidieron celebrar el Primer Congreso Nacional de Cajas Populares. Diez años después, en 1964, se creó la Confederación Mexicana de Cajas Populares, lo que sentaría las bases de un movimiento nacional integrado por federaciones y confederaciones de cajas de ahorro y crédito popular. Datos de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros (CONDUSEF), señalan que para ese entonces había en todo el país alrededor de 500 Cajas de Ahorro, con más de 300 mil asociados.[3]

El desarrollo de las Cajas de Ahorro Popular se mantuvo por mucho tiempo sin el reconocimiento de la Ley,  al margen de la participación del gobierno para fomentarlas y regularlas. Esta tendencia cambió en 1991, cuando la Ley General de Organizaciones y Actividades de Crédito fue modificada, para incluir a las Sociedades de Ahorro y Préstamo como intermediarios financieros regulados.

En 1994, la Ley General de Sociedades Cooperativas se modificó para incluir a las Cooperativas de Ahorro y Préstamo, lo que originó cambios para el Sector de Ahorro y Crédito Popular. Este Sector ofrecía grandes oportunidades para desarrollarse, formalizarse, crecer y contribuir al desarrollo nacional. Pudo convertirse incluso en el principal vehículo de financiamiento de las micro y pequeñas empresas, tal como sucede en países que tienen Sistemas de Ahorro y Crédito Popular exitosos. Asimismo, el Sector debía proveer de servicios financieros a las regiones que carecían de ellos, incorporándolos a la economía formal y a las principales corrientes de actividad económica, buscando promover así un desarrollo compartido.

Si bien durante el desarrollo y regulación del Sistema de Ahorro y Crédito Popular, y en particular  de las Sociedades Cooperativas, se buscó reconocer el importante papel del cooperativismo como factor económico y social, también se luchó al mismo tiempo por desterrar la marginación o exclusión a sectores de población, en especial de comunidades rurales.

Este intento de regulación por parte del estado dio como origen leyes que desvirtuaron la verdadera naturaleza social de las cooperativas, ya que su origen se estableció en leyes del sector que imponían un tratamiento mercantil y bancario, como lo fueron la Ley General de Sociedades Mercantiles, o su ley especial, la Ley General de Sociedades Cooperativas.

Derivado de lo anterior, en el año de 2009, se expide la Ley para Regular las Actividades de las Sociedades Cooperativas de Ahorro y Préstamo, con el objetivo de otorgarle su naturaleza eminentemente social, dándole al sistema financiero, en particular de este sector, un sentido integral, subsanando diversas lagunas o inconsistencias en los textos de los ordenamientos legales, que resultaban auténticos obstáculos estructurales al desarrollo del cooperativismo mexicano.

Con base a los instrumentos jurídicos antes mencionados, las cajas populares son instituciones financieras denominadas jurídicamente Sociedades Cooperativas de Ahorro y Préstamo , que requieren autorización para operar y responden a las necesidades de un amplio sector de la población que no tiene acceso a la banca tradicional . Es Cooperativa la empresa asociativa sin ánimo de lucro, en la cual los trabajadores o los usuarios, son aportadores y gestores de la empresa, creada para producir o distribuir bienes o servicios para satisfacer las necesidades de sus asociados y de la comunidad en general.

Si bien muchas de estas organizaciones  son exitosas y gozan de la confianza de sus clientes y ahorradores, en la última década se han producido algunos problemas para el sistema financiero, derivados de las actividades fraudulentas por parte de personas que, aprovechando los vacios legales, establecieron cajas de ahorro que aparentan legalidad, con el propósito de engañar a los ahorradores, empresas que incluso cumplen con requerimientos legales, imposibilitando a los usuarios a tener certeza de sus intenciones.

La Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de los Servicios Financieros (CONDUSEF), ha señalado que la mayor parte de los problemas de las cajas de ahorro se centra en las que operan de manera irregular o al margen de la Ley. De las 850 entidades, sociales y privadas, que prestan servicios de ahorro y crédito popular en el país, tan sólo 99 cuentan con la autorización y supervisión de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores (CNVB), y el resto está en proceso o carecen de registro. [4]

Respecto a la Ley para Regular las Actividades de la Sociedades Cooperativas de Ahorro y Préstamo, cabe destacar en primera instancia la clasificación que realiza de las Sociedades Cooperativas de Ahorro y Préstamo, siendo de acuerdo a su operación, del nivel básico y de los niveles de I a IV, estas últimas perfectamente reguladas y reconocidas por la Ley, estableciendo en el marco legal mecanismos  que dieran certeza a la actividad financiera de las instituciones. Norma jurídica que pasó por alto la actividad financiera de las Sociedades Cooperativas de operación básica, dejando a un lado su supervisión, y estableciendo pocos o nulos elementos para establecer una verdadera regulación que diera seguridad y certeza en el rubro de ahorro y préstamo que estas operan.

En la actualidad, aunado a la problemática que encierra la defraudación de miles de ahorradores, está la multiplicación de las cajas de ahorro al amparo de lo que se conoce como “prorroga condicionada”, que es el plazo que tienen para tramitar su regularización ante la Comisión Nacional Bancaria y de Valores. Lo anterior está establecido en el párrafo primero, artículo 8°, de la Ley para Regular las Actividades de la Sociedades Cooperativas de Ahorro y Préstamo, que establece que deberán solicitar su inscripción en el registro de  Sociedades Cooperativas de Ahorro y Préstamo, dentro de los 180 días naturales siguientes a su inscripción en el Registro Público de Comercio, por lo que actuando u operando bajo esta figura, dichas instituciones no están fuera de la Ley.

Este plazo establecido en la Ley especial, resulta un nicho de oportunidad para aquellas instituciones que con ánimo de defraudar a los ahorradores, utilizan este tiempo únicamente para aparentar legalidad, pues el plazo de 180 días resulta excesivo. En lo particular, se busca la modificación del plazo a 30 días naturales para obtener el registro, ya que nada impide que realicen los trámites a la brevedad para obtenerlo. Es importante señalar que se considera que la operación de estas sociedades cooperativas no debe comenzar en tanto no obtengan su registro, lo anterior con la finalidad de que no estén en condiciones de realizar actividades financieras sin la supervisión y verificación de los estados financieros, ya que la Ley no los limita de ninguna forma a operar en tanto no obtengan su registro.

Esto obtiene mayor relevancia, ya que una vez obtenido el registro, la propia Ley establece en su párrafo segundo, artículo 15, que para el caso de Sociedades Cooperativas de operación básica, deberán presentar los estados financieros de manera trimestral, y para el caso de Sociedades Cooperativas de nivel básico con menos de 2 mil socios, será semestralmente. Dejando operar hasta por un término de entre nueve a doce meses, entre la “prorroga condicionada” y la presentación de los estados financieros, lo que la práctica puede resultar en miles de personas defraudadas.

Asimismo el que la Ley amplié el término a seis meses por el hecho de tener menos de 2 mil socios, no se considera adecuado, ya que no se reflexionó en que dichos informes resultan imprescindibles para establecer la legalidad en que dichas sociedades cooperativas operan, y que lo importante no es exigir o reportar menos, sino supervisarlas independientemente de los socios o montos que manejen, reconociendo el impacto que se causa al defraudar a comunidades rurales,  ya que literalmente se llevan todo lo que poseen, dejando a comunidades enteras en una parálisis financiera al romper con los ciclos económicos con que cuentan para sobrevivir, esto cobra aun mayor importancia ya que de acuerdo con datos del CONEVAL, dos de cada tres mexicanos del medio rural viven en pobreza, y uno de cada tres tiene un ingreso por debajo de la línea de bienestar mínimo, que es lo suficiente para adquirir una canasta alimentaria básica.[5] Por lo que se propone establecer como regla general el envío de los estados financieros de manera trimestral por todas las Sociedades Cooperativas de operación básica.

Cabe destacar que resulta imperante establecer límites en cuanto los prestamos que se realizan dentro de la Sociedades Cooperativas, ya que la Ley no ordena procedimiento o límite para establecer un monto máximo, lo que da lugar a que la institución pueda entregar el total de los ahorros de los socios a una sola persona, poniendo en riesgo los intereses del resto de los ahorradores. Por ello se propone fijar un límite de 30% del capital contable con que se cuente al momento de solicitar el préstamo, previa autorización del Consejo de Administración. De igual forma es relevante que los consejeros y funcionarios se excusen en los casos donde haya un interés directo o conflicto de interés.

Otro problema grave en la Ley para Regular las Actividades de la Sociedades Cooperativas de Ahorro y Préstamo, es el referente a la supervisión de las Sociedades Cooperativas de operación  básica, cuyo objeto principal debería ser la prevención de cualquier tipo de insolvencia o riesgo de operatividad. Pero lamentablemente la Ley es omisa al respecto y solo contempla el envío de estados financieros, sin que se establezca ninguna obligación de la autoridad que supervisa con respecto a la información que recibe. La Ley expone en el párrafo primero, artículo 15, que las Sociedades Cooperativas de Ahorro y Préstamo con nivel de operaciones básico deberán presentar al Comité de Supervisión Auxiliar sus estados financieros básicos, lo anterior se concatena, con lo establecido en la fracción XI, artículo 52, que establece como función del Comité de Supervisión Auxiliar, reportar irregularidades de las Sociedades Cooperativas de Ahorro y Préstamo con Niveles de Operación I a IV, lo que deja fuera toda posibilidad de que dicho Comité, reporte alguna irregularidad detectada para las Sociedades Cooperativas de operación básica, y por consecuencia al no haber alguna disposición que obligue al Comité a reportar irregularidades, la valoración a los estados financieros no se realiza y de deja de lado la valiosa oportunidad de actuar en protección de los ahorradores en un tiempo oportuno.

El Estado a través de la Secretaria de Hacienda y Crédito Público, tiene encomendada la función de supervisar el sistema monetario internacional y hacer un seguimiento de las políticas económicas y financieras de sus 188 países miembros. Esta actividad se conoce como supervisión. Como parte de este proceso, que se realiza tanto a escala mundial como en cada uno de los países, el FMI destaca los riesgos que pueden comprometer la estabilidad y brinda asesoramiento sobre los ajustes de política económica necesarios. De esta manera, el FMI contribuye a que el sistema monetario internacional cumpla su propósito esencial de facilitar el intercambio de bienes, servicios y capital entre los países, respaldando así un crecimiento económico sólido.

El Estado tiene como obligación supervisar y regular en el ámbito de su competencia a las entidades integrantes del sistema financiero mexicano, a fin de procurar su estabilidad y correcto funcionamiento. Es necesario, a través de una regulación adecuada, mantener y fomentar el sano y equilibrado desarrollo de la Sociedades Cooperativas, en protección de los intereses del público. Los orígenes de la problemática del ahorro popular son diversos. Incluso sus manifestaciones no están necesariamente asociadas con las más graves expresiones de crisis económicas. Sus problemas actuales se identifican más con fallas de supervisión y abuso de los administradores, por ello la presente iniciativa busca consolidar y perfeccionar el marco jurídico existente y ocupar la atención del Congreso con una doble perspectiva: una acción de justicia reivindicativa que mira a resolver el pasado y una acción de impulso a la promoción de esta fuente de ahorro que por sus vínculos populares demanda  vigorizarse en un marco de mayor protección.

En virtud de lo antes expuesto, propongo a la consideración de esta Soberanía la siguiente:
DECRETO
Único. Se adiciona un segundo párrafo al artículo 8; se adicionan los párrafos cuarto y quinto del artículo 14; se reforma el penúltimo párrafo del artículo 8; 9 párrafo segundo; 15 párrafo segundo y 52 fracción XI de la Ley para regular las actividades de las Sociedades Cooperativas de Ahorro y Préstamo, para quedar como sigue:

Artículo 8.- Las Sociedades Cooperativas de Ahorro y Préstamo deberán solicitar su inscripción en el registro a que se refiere el Artículo 7 anterior, dentro de los 30 días naturales siguientes a su inscripción en el Registro Público de Comercio del domicilio social correspondiente.

Las Sociedades Cooperativas de Ahorro y Préstamo con nivel de operaciones básico, no podrán realizar operaciones en tanto no cuenten con su inscripción en el registro a cargo del Fondo de Protección del Comité de Supervisión Auxiliar.

El Comité de Supervisión Auxiliar deberá informar a la Comisión y a las Sociedades Cooperativas de Ahorro y Préstamo haber efectuado la inscripción en el registro, en la forma y términos que al efecto establezca la Comisión mediante disposiciones de carácter general.

Artículo 9.-En el folio electrónico del registro a que se refiere el Artículo 7 anterior, correspondiente acada Sociedad Cooperativa de Ahorro y Préstamo, se anotarán los asientos registrales siguientes:

I a X…

El Comité de Supervisión Auxiliar deberá actualizar la información del citado registro de manera trimestral, con base en la información que les proporcionen las Sociedades Cooperativas de Ahorro y Préstamo en términos de lo dispuesto por los Artículos 15 y 34 de la presente Ley.

Artículo 14.-Las Sociedades Cooperativas de Ahorro y Préstamo con nivel de operaciones básico sólo podrán realizar las operaciones siguientes:
I a VI…

Los prestamos que otorguen a sus socios las Sociedades Cooperativas de Ahorro y Préstamo con nivel de operaciones básico, no podrá exceder del 30 por ciento del capital contable, y requerirán para obtener cualquier otro crédito de la aprobación del Consejo de Administración, quienes deberán hacer del conocimiento y poner a disposición toda la información relativa a las citadas operaciones a la Asamblea General de Socios.

Los consejeros y funcionarios deberán excusarse de participar en las discusiones y abstenerse de votar en los casos en que tengan un interés directo o un conflicto de interés.

Artículo 15.-…

Los estados financieros citados aprobados por el Consejo de Administración de la Sociedad correspondiente, deberán presentarse de manera trimestral dentro de los meses de abril, julio, octubre y enero de cada ejercicio social, con cifras a los meses de marzo, junio, septiembre y diciembre, según corresponda.

Artículo 52.-El Comité de Supervisión Auxiliar y las oficinas regionales del Fondo de Protección, demanera indistinta, ejercerán las funciones siguientes:

I a X…

XI.- Reportar las irregularidades detectadas en las Sociedades Cooperativas de Ahorro y Préstamo con Niveles de Operación I a IV y de Operación Básica, a la Comisión y a la autoridad local competente, respectivamente, en el desempeño de sus actividades de supervisión auxiliar.

Las oficinas regionales adicionalmente deberán informar al propio Comité de Supervisión Auxiliar,respecto de las irregularidades a que se refiere el párrafo anterior.
XII.-…

TRANSITORIO
ÚNICO. El presente Decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Dado en el Salón de Sesiones a los diecinueve días del mes de junio de dos mil trece.

Atentamente

SenadorBenjamín Robles Montoya


[1]Catherine MansselCarstens. “Las Cajas Populares en México: Otra alternativa del Financiamiento.”

[2]Ramón Imperial Zúñiga. Consolidación y transformación de la caja popular mexicana. SAGARPA. México. 2010.

[3]Padrón de Entidades Financieras Supervisadas. Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros (CONDUSEF).

[4] El Economista. Detecta CONDUSEF riesgos de fraude en cajas de ahorro. marzo 1 de 2011.

[5] CONEVAL. Informe de Evaluación de la Política de Desarrollo Social. 2010.